隨著全球居民醫(yī)療保健意識的增強(qiáng)和相關(guān)機(jī)構(gòu)、企業(yè)大力研發(fā)醫(yī)療器械產(chǎn)品，疊加新冠肺炎疫情的影響，全球醫(yī)療器械市場規(guī)模持續(xù)擴(kuò)容。根據(jù)Evaluate MedTech統(tǒng)計(jì)分析，2020年全球醫(yī)療器械市場規(guī)模達(dá)到4769億美元，2017—2024年復(fù)合增長率為5.6%，預(yù)計(jì)到2025年將達(dá)到6000億美元，到2035年將達(dá)到9000億美元。全球醫(yī)療器械市場的持續(xù)擴(kuò)張以及品種的不斷增多導(dǎo)致監(jiān)管越來越復(fù)雜化，因此健全的監(jiān)管體系對于確保上市產(chǎn)品安全、有效則顯得日益重要。本文綜述了美歐中醫(yī)療器械市場準(zhǔn)入審批現(xiàn)狀，幫助醫(yī)療器械企業(yè)熟悉各國審評審批程序，加速產(chǎn)品市場準(zhǔn)入進(jìn)程。

醫(yī)療器械產(chǎn)品在任何一個國家（地區(qū)）上市，均需要先確定產(chǎn)品的分類，因?yàn)椴煌�的國家或地區(qū)對于不同類別的醫(yī)療器械產(chǎn)品采取的審批路徑是不同的，申報(bào)類別選擇錯誤將直接影響產(chǎn)品上市的路徑、方式、周期和費(fèi)用等。因此，醫(yī)療器械企業(yè)新產(chǎn)品申報(bào)注冊上市前的首要任務(wù)是確定其產(chǎn)品的類別。

表1：美國、歐盟和中國醫(yī)療器械類別

來源：火石創(chuàng)造根據(jù)公開資料整理

01

美國醫(yī)療器械審評審批程序

美國是最早立法管理醫(yī)療器械的國家，經(jīng)過長期發(fā)展，已建立起較為成熟的醫(yī)療器械監(jiān)管模式。

1.機(jī)構(gòu)職責(zé)

美國食品藥品監(jiān)督管理局（FDA）下屬醫(yī)療器械與放射衛(wèi)生中心（The Center for Devices and Radiological Health，CDRH）負(fù)責(zé)美國醫(yī)療器械的上市前審批工作。

2.審評程序

CDRH根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)等級對醫(yī)療器械實(shí)施分級管理。隨著分級從Ⅰ類增加到Ⅱ類、Ⅲ類，管控力度也隨之增加。主要的審評程序包括上市前通知[Premarket Notification，PMN/510（k）]、De Novo分類申請、上市前批準(zhǔn)（Premarket Approval Application，PMA）、人道主義器械豁免（Humanitarian Device Exemption，HDE）計(jì)劃。

表2：FDA醫(yī)療器械分類審評程序

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（1）上市前通告

上市前通告（Premarket Notification，PMN）是指通過對擬上市醫(yī)療器械與已上市器械在安全性和有效性方面進(jìn)行比較，得出實(shí)質(zhì)等同（Substantial Equivalence，SE）結(jié)論的前提下，合法上市銷售醫(yī)療器械的途徑。510（k）是醫(yī)療器械企業(yè)提交給FDA的上市前文件，以證明上市銷售的產(chǎn)品是安全、有效的，即為SE器械。

并非所有醫(yī)療器械均需提交510（k），F(xiàn)DA豁免了Ⅰ類和部分Ⅱ類醫(yī)療器械。企業(yè)需在設(shè)備上市前至少90天向FDA提交510（k）。在以下4種情況下，醫(yī)療器械企業(yè)必須提交510（k）：

a.成品醫(yī)療器械企業(yè)根據(jù)其規(guī)范裝配醫(yī)療器械并在美上市。

b.醫(yī)療器械引入美國市場審查的規(guī)范制訂者。

c.重新包裝或重新標(biāo)記，或者其操作會對器械產(chǎn)生重大影響。

d.外國制造商/出口商或外國制造商/出口商的美國代表向美國市場引入器械。

醫(yī)療器械企業(yè)提交510（k）后，在收到FDA宣布其產(chǎn)品為SE器械的指令后，該產(chǎn)品方可上市。若FDA確定該產(chǎn)品不是SE器械，企業(yè)可提出重新分類請求，并遞交含有新數(shù)據(jù)的510(k)文件，或者遞交上市前批準(zhǔn)申請。

（2）上市前批準(zhǔn)

上市前批準(zhǔn)（PMA）是FDA進(jìn)行科學(xué)和監(jiān)管審查的過程，用于評估Ⅲ類醫(yī)療器械的安全性和有效性。Ⅲ類器械主要指支持或維持人類生命、在防止損害人類健康方面具有重大意義的設(shè)備，或具有潛在、不合理的疾病或傷害風(fēng)險(xiǎn)的設(shè)備。FDA已明確僅憑一般和特殊控制措施不足以確保器械的安全性和有效性，因此Ⅲ類器械需要申請PMA才能獲得上市許可。

FDA對PMA的審評流程主要分為初審、實(shí)質(zhì)審評、小組審評和行政決策4個環(huán)節(jié)，審評時限為180d。

a.初審——FDA對完成繳費(fèi)的PMA申請進(jìn)行資料完整性審核，45d內(nèi)通知申請人申請資料是否完整。

b.實(shí)質(zhì)審評——經(jīng)過初審的PMA申請進(jìn)入實(shí)質(zhì)審評環(huán)節(jié)。實(shí)質(zhì)審評過程中，F(xiàn)DA根據(jù)審評需要提出補(bǔ)充提交資料的要求，或與申請人進(jìn)行溝通。

c.小組審評——對同品種首個產(chǎn)品，F(xiàn)DA需要向咨詢委員會咨詢，其成員全部由外部專家組成。小組審評環(huán)節(jié)，F(xiàn)DA充當(dāng)協(xié)調(diào)人，負(fù)責(zé)向咨詢委員會提供申請資料、解答委員提問、要求申請人提供補(bǔ)充資料等。

d.行政決策——FDA對PMA和咨詢委員會的報(bào)告、建議進(jìn)行審查，發(fā)布批準(zhǔn)或不予批準(zhǔn)指令。

（3）De Novo分類申請

FDA針對于無法通過510（k）申請途徑建立實(shí)質(zhì)等同獲批上市的中低風(fēng)險(xiǎn)醫(yī)療器械建立了De Novo分類申請程序，旨在對此類產(chǎn)品進(jìn)行普通控制或特殊控制，避免其必須按照最高類別III類器械采取PMA程序申報(bào)，降低企業(yè)負(fù)擔(dān)，提高患者可及性。

適用范圍：（1）對于在510（k）申請中被認(rèn)定為非實(shí)質(zhì)等同（NSE）的器械；（2）若申請人確定美國市場上尚無合適的SE器械，則申請人可在未首先使用510（k）提交通道的情況下提交De novo申請。

審評時限：FDA審查人員將在收到提交后的120d內(nèi)對De Novo申請進(jìn)行分類并出具裁決書。

De Novo申請使得更多符合現(xiàn)代性能安全標(biāo)準(zhǔn)的創(chuàng)新醫(yī)療器械上市，并可以作為510（k）申請程序?qū)嵸|(zhì)等同評價(jià)的對比產(chǎn)品，有利于促進(jìn)在510（k）程序中使用更加現(xiàn)代化的對比產(chǎn)品。

3.審評加速程序

（1）人道主義器械豁免計(jì)劃

人道主義器械豁免（HDE）計(jì)劃是指在符合公共健康和安全保護(hù)以及道德標(biāo)準(zhǔn)的范圍內(nèi)，鼓勵發(fā)現(xiàn)和使用旨在幫助患者治療和診斷影響美國不超過8000人的疾病或狀況的醫(yī)療器械，即人道主義使用器械（Humanitarian Use Device，HUD）。

適用范圍：HUD產(chǎn)品可提交HDE申請。

審評“待遇”：（1）FDA對于按照HDE計(jì)劃提交的HUD產(chǎn)品的有效性保證要求較為寬松；（2）HDE申請無須繳納費(fèi)用。

審評時限：經(jīng)過初審后一般于75d內(nèi)完成審評。

（2）應(yīng)急審批程序

美國針對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的醫(yī)療應(yīng)對產(chǎn)品建立了緊急使用授權(quán)（Emergency Use Authorities，EUA）制度。

適用范圍：可用于診斷、預(yù)防或者治療，以保障在突發(fā)公共衛(wèi)生事件中有充足的醫(yī)藥供應(yīng)和儲備的醫(yī)療器械（包括體外診斷產(chǎn)品）。

審評“待遇”：（1）當(dāng)美國衛(wèi)生和公共服務(wù)部（HHS）宣布進(jìn)入緊急狀態(tài)并啟動EUA時，F(xiàn)DA可通過EUA方式批準(zhǔn)使用未經(jīng)上市的醫(yī)療器械，或超預(yù)期用途使用已獲批上市的產(chǎn)品；（2）申請所需審評材料和標(biāo)準(zhǔn)由FDA視具體情況確定，相比常規(guī)審批程序較為寬松；（3）若HHS宣布緊急狀態(tài)結(jié)束，則授權(quán)將隨緊急狀態(tài)終止而自動終止；（4）若緊急狀態(tài)尚未終止，但授權(quán)已滿1年期限，此時HHS與FDA決定是否延長授權(quán)期限。

審評時限：EUA評審由CDRH協(xié)調(diào)內(nèi)部與外部專家共同開展，可在數(shù)小時至數(shù)天內(nèi)完成審評。

（3）突破性醫(yī)療器械計(jì)劃

突破性醫(yī)療器械計(jì)劃（Breakthrough Devices Program）旨在簡化美國部分醫(yī)療器械及器械主導(dǎo)的組合產(chǎn)品的審批流程，進(jìn)而擴(kuò)大醫(yī)療器械的可及性。

適用范圍：采取PMA、510（k）或De Novo分類程序申請上市的醫(yī)療器械。

審評“待遇”：為醫(yī)療器械企業(yè)提供與FDA專家互動交流的機(jī)會，以有效解決上市前審查階段出現(xiàn)的問題，有助于醫(yī)療器械企業(yè)及時收到FDA的反饋并及時確定協(xié)議領(lǐng)域。

審評時限：經(jīng)過初審后一般于60d內(nèi)完成審評。

02

歐盟醫(yī)療器械審評審批程序

1.機(jī)構(gòu)職責(zé)

為適應(yīng)統(tǒng)一歐盟各成員國市場的需要，歐盟從1988年開始著手探索統(tǒng)一歐盟境內(nèi)醫(yī)療器械產(chǎn)品的監(jiān)管問題。目前已制定一套醫(yī)療器械監(jiān)管法規(guī)，用于醫(yī)療器械產(chǎn)品上市前的監(jiān)督管理。歐盟對醫(yī)療器械監(jiān)管的不同之處在于，歐盟是由經(jīng)認(rèn)定的第三方認(rèn)證機(jī)構(gòu)，即公告機(jī)構(gòu)（Notice Body，NB）負(fù)責(zé)歐盟醫(yī)療器械的市場準(zhǔn)入。NB由各成員國權(quán)力機(jī)關(guān)認(rèn)定，負(fù)責(zé)執(zhí)行符合性評估程序、CE認(rèn)證和監(jiān)督管理。歐盟委員會公布通過認(rèn)定的NB，以便各成員國委任相關(guān)NB進(jìn)行審查。若成員國發(fā)現(xiàn)NB不符合指令要求，其有權(quán)取消NB資質(zhì)，并通知?dú)W盟委員會及其他成員國。

歐盟醫(yī)療器械法規(guī)（Medical Devices Regulation，MDR）（EU2017/745）是歐洲議會（EP）和理事會（EC）制定的專門用于規(guī)范醫(yī)療器械的法律性文件，適用于所有在歐盟境內(nèi)上市銷售的醫(yī)療器械，已于2021年5月26日正式強(qiáng)制執(zhí)行。醫(yī)療器械企業(yè)在向市場投放新醫(yī)療器械時必須遵守該法規(guī)。

2.審評程序

歐盟的醫(yī)療器械必須經(jīng)過合格評定，以證明其符合法律要求，確保其安全并按預(yù)期運(yùn)行。歐盟成員國可指定經(jīng)認(rèn)可的NB進(jìn)行合格評定，即符合性評估程序（Conformity assessment procedures）。符合性評估程序旨在證明投放市場的產(chǎn)品符合所有法律要求，確保消費(fèi)者、監(jiān)管當(dāng)局和醫(yī)療器械企業(yè)對產(chǎn)品的合規(guī)性具有信心。

醫(yī)療器械通過合格評定后，由NB發(fā)放認(rèn)證證明，醫(yī)療器械企業(yè)在其產(chǎn)品上貼上CE標(biāo)志后即可將產(chǎn)品銷往歐盟各成員國。不同類別的醫(yī)療器械產(chǎn)品其審評程序也不同。

表3：歐盟各類醫(yī)療器械符合性評估程序

來源：火石創(chuàng)造根據(jù)公開資料整理

若醫(yī)療器械企業(yè)新產(chǎn)品的符合性評估程序需要NB的參與，企業(yè)可向其選擇的NB提出申請。企業(yè)不得同時向2家NB同時提交申請，以執(zhí)行相同的符合性評估程序。

3.醫(yī)療器械數(shù)據(jù)庫

歐盟醫(yī)療器械數(shù)據(jù)庫（Eudamed）是MDR的重要組成部分。Eudamed是一個數(shù)據(jù)庫，旨在通過向國家主管當(dāng)局提供快速獲取信息的途徑，進(jìn)而加強(qiáng)醫(yī)療器械的市場監(jiān)管和透明度。Eudamed根據(jù)MDR和體外診斷醫(yī)療器械法規(guī)（IVDR）來監(jiān)管醫(yī)療器械的安全性和質(zhì)量。

Eudamed由多個電子系統(tǒng)組成，包含：注冊電子系統(tǒng)；UDI數(shù)據(jù)庫；經(jīng)濟(jì)運(yùn)營商電子登記系統(tǒng)；認(rèn)證機(jī)構(gòu)和證書電子系統(tǒng)；臨床研究電子系統(tǒng)；警戒和上市后監(jiān)督電子系統(tǒng)和市場監(jiān)管電子系統(tǒng)。2020年12月1日，歐盟委員會正式啟動Eudamed，標(biāo)志著各模塊系統(tǒng)正在分階段地向前順利推進(jìn)，7大系統(tǒng)功能將于2022年5月前實(shí)現(xiàn)全部運(yùn)行。

Eudamed的7個系統(tǒng)模塊可供歐盟成員國和醫(yī)療器械相關(guān)參與方注冊使用，避免產(chǎn)品在不同成員國重復(fù)注冊，有效提升醫(yī)療器械全生命周期監(jiān)管的透明度，進(jìn)一步改善歐盟各成員國之間醫(yī)療器械的流轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)性。

03

中國醫(yī)療器械審評審批程序

1.機(jī)構(gòu)職責(zé)

國家藥品監(jiān)督管理局醫(yī)療器械技術(shù)審評中心（以下簡稱“器審中心”）負(fù)責(zé)醫(yī)療器械的申請注冊和技術(shù)審評工作。

表4：國家藥品監(jiān)督管理局醫(yī)療器械技術(shù)審評中心主要職責(zé)

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2.審評程序

目前，我國對于醫(yī)療器械進(jìn)行分類管理，其中對一類醫(yī)療器械實(shí)行備案管理，對二、三類醫(yī)療器械實(shí)行注冊管理。

根據(jù)《醫(yī)療器械注冊管理辦法》《醫(yī)療器械監(jiān)督管理?xiàng)l例》及《體外診斷試劑注冊管理辦法》等一系列相關(guān)規(guī)定，我國對于醫(yī)療器械的審評審批程序主要包括以下環(huán)節(jié)。

表5：我國醫(yī)療器械審評審批關(guān)鍵環(huán)節(jié)

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3.審評加速程序

我國監(jiān)管機(jī)構(gòu)還制定了多個醫(yī)療器械審評加速程序，旨在為滿足特殊條件的產(chǎn)品予以優(yōu)先審批，減少其審批時限，加速產(chǎn)品上市。

（1）應(yīng)急審批程序

應(yīng)急審批程序旨在為有效預(yù)防、及時控制和消除突發(fā)公共衛(wèi)生事件的危害，確保突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急所需醫(yī)療器械盡快完成審批，縮短上市時間。

適用范圍：突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急所需，且在我國境內(nèi)尚無同類產(chǎn)品上市，或雖在我國境內(nèi)已有同類產(chǎn)品上市，但產(chǎn)品供應(yīng)不能滿足突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處理需要，并經(jīng)國家藥品監(jiān)督管理局確認(rèn)的境內(nèi)第三類和進(jìn)口醫(yī)療器械的審批。

審評“待遇”：（1）國家藥品監(jiān)督管理局(NMPA)組織專家對醫(yī)療器械的研發(fā)成熟度、生產(chǎn)能力等進(jìn)行評估，及時對產(chǎn)品是否進(jìn)行應(yīng)急審批予以確認(rèn)；（2）器審中心指定專人早期介入，按照申請人需求開展適當(dāng)咨詢，指導(dǎo)注冊申報(bào)資料準(zhǔn)備，并開展注冊前預(yù)審查。

審評時限：（1）申請人提交資料后，特別專家組進(jìn)行評估和審核，3日內(nèi)對產(chǎn)品是否進(jìn)行應(yīng)急審批予以確認(rèn)；（2）產(chǎn)品的注冊檢測在接收樣品后24小時內(nèi)進(jìn)行；（3）現(xiàn)場考核工作在2日內(nèi)組織進(jìn)行；（4）第二類和第三類技術(shù)審評時間分別為5日和10日；（5）技術(shù)審評結(jié)束后，行政審批時間在3日內(nèi)完成。

（2）優(yōu)先審批程序

優(yōu)先審批程序于2017年1月1日開始生效，旨在為符合條件的相應(yīng)醫(yī)療器械的加快審評審批，為其單獨(dú)設(shè)置優(yōu)先審批通道。

適用范圍：境內(nèi)第三類和進(jìn)口第二類、第三類醫(yī)療器械的注冊申請，具體條件入下。

表6：醫(yī)療器械優(yōu)先審批程序適用條件

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審評“待遇”：（1）對確定予以優(yōu)先審批的項(xiàng)目器審中心按照接收時間單獨(dú)排序，優(yōu)先進(jìn)行技術(shù)審評；（2）省級藥品監(jiān)督管理部門優(yōu)先安排醫(yī)療器械注冊質(zhì)量管理體系核查；（3）NMPA優(yōu)先進(jìn)行行政審批；（4）在技術(shù)審評過程中，可獲得器審中心安排的專項(xiàng)交流。

審評時限：（1）申請人提交資料后，NMPA于3個工作日內(nèi)對產(chǎn)品是否進(jìn)行符合條件予以確認(rèn)；（2）公示時間不少于5個工作日；（3）器審中心在收到異議起10個工作日內(nèi)進(jìn)行研究并答復(fù)。

（3）創(chuàng)新醫(yī)療器械特別審查程序

創(chuàng)新醫(yī)療器械特別審查程序于2018年發(fā)布并實(shí)施，旨在保障醫(yī)療器械的安全、有效，鼓勵醫(yī)療器械的研究與創(chuàng)新，促進(jìn)醫(yī)療器械新技術(shù)的推廣和應(yīng)用，推動醫(yī)療器械產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

適用范圍：（1）申請人通過其主導(dǎo)的技術(shù)創(chuàng)新活動，在中國依法擁有產(chǎn)品核心技術(shù)發(fā)明專利權(quán)，或者依法通過受讓取得在中國發(fā)明專利權(quán)或其使用權(quán)，創(chuàng)新醫(yī)療器械特別審查申請時間距專利授權(quán)公告日不超過5年；或者核心技術(shù)發(fā)明專利的申請已由國務(wù)院專利行政部門公開，并由國家知識產(chǎn)權(quán)局專利檢索咨詢中心出具檢索報(bào)告，報(bào)告載明產(chǎn)品核心技術(shù)方案具備新穎性和創(chuàng)造性；（2）申請人已完成產(chǎn)品的前期研究并具有基本定型產(chǎn)品，研究過程真實(shí)和受控，研究數(shù)據(jù)完整和可溯源；（3）產(chǎn)品主要工作原理或者作用機(jī)理為國內(nèi)首創(chuàng)，產(chǎn)品性能或者安全性與同類產(chǎn)品比較有根本性改進(jìn)，技術(shù)上處于國際領(lǐng)先水平，且具有顯著的臨床應(yīng)用價(jià)值。

審評“待遇”：獲得藥品監(jiān)督管理部門及相關(guān)技術(shù)機(jī)構(gòu)的早期介入、專人負(fù)責(zé)，以及頻繁的溝通交流。

審評時限：（1）省級藥品監(jiān)督管理部門對于境內(nèi)申請于20個工作日內(nèi)出具初審意見；（2）創(chuàng)新醫(yī)療器械審查辦公室收到申請后于60個工作日內(nèi)出具審查意見；（3）公示時間不少于10個工作日；（4）5年內(nèi)未申報(bào)注冊的創(chuàng)新醫(yī)療器械不再授予審查。

（4）附條件批準(zhǔn)上市程序

附條件批準(zhǔn)上市程序于2019年發(fā)布并實(shí)施，旨在解決嚴(yán)重危及生命疾病的臨床治療需求，加快相關(guān)醫(yī)療器械的審評審批。

適用范圍：用于治療罕見疾病、嚴(yán)重危及生命且尚無有效治療手段的疾病，以及應(yīng)對公共衛(wèi)生事件等急需的醫(yī)療器械。

審評“待遇”：（1）醫(yī)療器械上市前和上市后，申請人、注冊人可針對重大技術(shù)問題、重大安全性問題、臨床試驗(yàn)方案、注冊證中附條件的完成情況等向技術(shù)審評機(jī)構(gòu)提交溝通交流申請；（2）上市前已收集的數(shù)據(jù)能夠證明醫(yī)療器械已顯示療效并能合理預(yù)測或者判斷其臨床價(jià)值的醫(yī)療器械，可附條件批準(zhǔn)上市。

04

總結(jié)

醫(yī)療器械是保障公眾身體健康的特殊商品，其質(zhì)量是保障公眾用械安全有效的基礎(chǔ)。特別是在新冠肺炎暴發(fā)后，醫(yī)用手套、外科口罩、檢測試劑盒、呼吸機(jī)等醫(yī)療設(shè)備在突發(fā)公共衛(wèi)生危機(jī)的背景下發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。保證高質(zhì)量醫(yī)療器械為公眾所用，必須結(jié)合實(shí)際，從頂層設(shè)計(jì)入手，制定寬嚴(yán)有別、松緊適度的監(jiān)管政策，進(jìn)而保障公眾用械安全和行業(yè)創(chuàng)新。

在全球化、信息化時代，應(yīng)堅(jiān)定國際化和現(xiàn)代化的發(fā)展道路，持續(xù)深化醫(yī)療器械審評審批制度改革，持續(xù)加強(qiáng)醫(yī)療器械全生命周期質(zhì)量監(jiān)管，持續(xù)擴(kuò)大醫(yī)療器械國際交流與合作，加快推進(jìn)我國從制械大國到制械強(qiáng)國的跨越發(fā)展。